Das Dilemma um die Schuld- und Schuldenfrage

Dank wiederholt unerwarteten hohen Überschüssen in der Vergangenheit ist die Schweiz mit gesunden Finanzen in die Coronakrise gerutscht. Das hat der Bund ermöglicht, bei der ersten Welle zügig und unkompliziert 30 Mrd. Franken zur Milderung der wirtschaftlichen Folgen der Covid-Pandemie zu sprechen. 

Schon bei der ersten Welle war allerdings klar, dass diese Massnahmen einen grossen Teil des seit 2003 erfolgten Schuldenabbaus zunichte gemacht haben. Schlimmer noch, die Massnahmen werden ein Loch in die Staatsfinanzen reissen, das aufgrund der Schuldenbremse innert sechs Jahren zu stopfen sein muss. 

Es wird also für den Bund nötig sein, ab sofort frisches Geld aufzutreiben. Doch woher soll das Geld kommen? In der Coronakrise ist die Antwort auf diese Frage gar nicht so selbstverständlich, denn die üblichen Finanzierungsquellen werden von der Politik bzw. von der Bevölkerung neulich anders bewertet als vor der Coronakrise. 

Mit diesem Essay möchte ich auf das Dilemma um die Schul- und Schuldenfrage aufmerksam machen, verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten hinterfragen und ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit nach einordnen: die Steuer erhöhen, die Schuldenbremse lockern, die Reserven der SNB anzapfen und die Staatsschulden erhöhen. 

 

Die Steuer erhöhen

Steuererhöhungen sind generell unbeliebt. Bei den Steuerzahlern und bei den Unternehmen, weil sie die Kaufkraft einschränken, bei den Politikern, weil sie das Stimmvolk verärgern. Also muss man bei Steuererhöhungen höchst selektiv vorgehen, könnte man meinen. Eine gerechte und sozialverträgliche Steuer wäre eine - provisorische? - direkte Sondersteuer für vermögende Personen und gut verdienende Unternehmen. Doch die Schweiz wäre nicht die Schweiz, wenn eine Personenkategorie- oder branchenspezifische Steuer nicht als verfassungswidrig eingestuft werden würde. Tatsächlich besagt Art. 127 Abs. 2 der Bundesverfassung: „Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten.“ 

Das bedeutet, dass die Zusatzbesteuerung über eine allgemeine - temporäre? - Erhöhung der Gewinn- und/oder Einkommenssteuer zu erfolgen hat. Eine praktikablere Variante besteht darin, die indirekten Steuern, wie zum Beispiel die Mehrwertsteuer, erneut zu heben. Diese Steuer hat zwei Vorteile: Sie ist sozialgerechter, wenn sie auf Luxusgüter erhoben wird, und sie ist konsensfähiger, weil sie fast unauffällig erhoben wird. Ihr grösster Nachteil liegt allerdings darin, dass sie selbst nach erfülltem Zweck kaum wieder gesenkt wird. 

 

Die Schuldenbremse lockern

Die Schuldenbremse sieht vor, dass die Ausgabenüberschüsse während der sechs folgenden Rechnungsjahre abgetragen werden müssen. Angesichts der Unvorhersehbarkeit der Pandemie tendieren allerdings manche politische Kreise dazu, die Schuldenbremse zu lockern oder die Corona-Ausgaben über den normalen Haushalt zu finanzieren. Die liberale Denkfabrik Avenir Suisse spricht sich gegen beide Vorschläge aus und hält an der Schuldenbremse fest. Sie argumentiert, dass der Ausgabenplafond in jedem dieser sechs Jahren lediglich um 3 Mrd. Franken gesenkt werden müsste, was im Rahmen der Möglichkeiten liegen soll. (1)

Allerdings hat auch Avenir Suisse die Wucht der zweiten Welle nicht einkalkuliert, sodass die Prognosen der Denkfabrik für die kommenden Monate möglicherweise zu optimistisch ausfallen dürften. 

 

Die Reserven der Schweizerischen Nationalbank anzapfen

Der Hauptauftrag der SNB besteht darin, die Geld- und Währungspolitik des Landes zu führen. Das erfordert zweifellos eine gewisse Unabhängigkeit gegenüber der Politik, ein Prinzip, das auch im Art. 99 der Bundesverfassung verankert ist, und ein komfortables Volumen an verfügbaren Geldressourcen, was in den Jahresbilanzen der SNB ersichtlich ist. Dass die SNB ihren Auftrag bisher zur grossen Zufriedenheit von Politik und Bevölkerung nachgekommen ist, zeigt sich im schmeichelhaften, wenn auch angeblich überhöhten Wert des Schweizer Frankens. Daher geniesst die SNB in der Schweiz den Status einer „heiligen Kuh“.

 

Man darf annehmen, dass die Trennung von Fiskal- und Geldpolitik für eine breite Mehrheit der Schweizerinnen und Schweizer lange Zeit als unbestritten galt. Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass Avenir Suisse in ihrem Bericht von Dezember 2020 zu „Abstandsregeln zur SNB einhalten“ mahnt und dafür plädiert, einen politisch motivierten Zugriff auf die Geldpolitik bzw. auf die Reserven der SNB zu vermeiden. (2)

 

Seit der Finanzkrise von 2007-2008 jedoch haben die Menschen weltweit realisiert, dass die Staaten die Abwehr einer befürchteten Deflation ganz den Zentralbanken überlassen haben. Die Deflation konnten diese bisher zum Preis einer massiven Senkung der Zinssätze - für die Schweiz bis in den negativen Bereich - abwehren. Profitiert davon haben am meisten die Finanzmärkte und die Zentralbanken selbst. Die Bilanzen der Letzteren haben sich weltweit zwischen 2008 und 2016 um das Dreifache erhöht, von 6’000 Mrd. Dollar auf 17’500 Mrd. Dollar. (3) In der gleichen Zeit ist die Bilanz der SNB von 214 Mrd. auf über 972 Mrd. Franken angewachsen. (4) Ende 2019 betrug die Bilanzsumme über 860 Mrd. Franken. (5) Insgesamt hat sich die Bilanz der SNB im 20. Jh. ähnlich ihrem Umfeld entwickelt. So hat sie bereits 1938 die Marke von 40 % des BIP überschritten, und im vergangenen Jahr näherte sie sich der Marke von 120 % an. (6)

 

Dank den tiefen Zinsen vertrauten die Zentralbanken (und die Staaten) darauf, dass die Unternehmen und die Haushalte investieren bzw. konsumieren und somit die Wirtschaft am Laufen erhalten würden. Doch das ist nur bedingt der Fall gewesen. In den USA hat eine Studie aufgedeckt, dass die Unternehmen die Vorteile der niedrigen Sätze durchaus genutzt und sich verschuldet haben. Doch nicht wie angenommen um in Technologie, Forschung oder Personal zu investieren, sondern erstens, um die Dividenden zu erhöhen und zweitens, um die eigenen Aktien zurückzukaufen. Zwei Massnahmen, die sich in aller Regel als vorteilhaft für den Aktionär erweisen, einmal durch die blosse Vergütung der Dividenden, und dann durch den Anstieg der Aktienkurse. In Europa deuten die ersten Hinweise aufgrund der Rückkaufprogramme der Europäischen Zentralbank in die gleiche Richtung: Die Kredite profitieren den Aktionären, während die Investitionen der Unternehmen auf der Strecke bleiben. (7)

 

Zurück zur SNB: Um auf die Reserve der SNB zurückgreifen zu können, ist es von Vorteil zu wissen, wie die Besitzverhältnisse sind. Genauer: Ist diese Institution als Teil des Schweizer Volksvermögen zu betrachten? Ja, allerdings. Selbst wenn private Interessen nicht ausgeschlossen sind und durchaus ihren Einfluss auf die Geldpolitik ausüben dürften.  

 

Das gesamte Aktienkapital der SNB befindet sich entgegen einer weitläufigen Meinung nicht ausschliesslich in den Händen von Bund und Kantonen. Es besteht aus 100’000 stimmberechtigten und nicht-stimmberechtigten Aktien. Aktionäre, die nicht dem öffentlich­rechtlichen Sektor angehören, sind höchstens mit 100 Aktien stimmberechtigt. Dies vorausgesetzt und laut Geschäftsbericht 2019 hielten Kantone und Kantonalbanken 49,7 % des gesamten Aktienkapitals - also keine Mehrheit. Zudem befinden sich von den weiteren eingetragenen Aktien in der Höhe von 26,3 % des Aktienkapitals 25'987 Aktien im Besitz von Privataktionären. Davon sind 14’332 Aktien stimmberechtigt. Fokussiert man auf die stimmberechtigten Aktien, so hielten Ende 2019 26 Kantone und 23 Kantonalbanken 77,2 % der stimmberechtigten Aktien. Der Stimmrechtsanteil der Privataktionäre betrug 22,3 %. Grösste Aktionäre sind der Kanton Bern mit 6,63 % (6’630 Aktien), der Kanton Zürich mit 5,20 % (5’200 Aktien), Prof. Dr. Theo Siegert, Düsseldorf, mit 5,07 % (5’074 Aktien), der Kanton Waadt mit 3,40 % (3’401 Aktien) und der Kanton St. Gallen mit 3 % (3’002 Aktien). (8) Entgegen einer zweiten weitläufigen Meinung ist die Eidgenossenschaft keine Aktionärin der SNB. Sie erhält dennoch aufgrund einer separaten Bestimmung einen Drittel der Dividenden- und Gewinnausschüttungen. 

 

Und nun, wer alles erntet die Früchte der SNB? Sie zahlt ihren Aktionären Dividenden aus, die allerdings laut Nationalbankgesetz auf maximal 6 % des Aktienkapitals beschränkt sind. Das entspricht lediglich 1,5 Mio. Franken Pro Jahr. Zusätzlich erhalten Bund und Kantone Gewinnausschüttungen, deren Höhe in keinem Verhältnis zu den Bilanzgewinnen der letzten Jahre stehen. So sah sich die SNB gezwungen, ihrer legendären Knauserigkeit abzuschwören und ihre jährlichen Ausschüttungen allmählich von 2 Mrd. Franken (2015) auf 4 Mrd. Franken (2019) zu erhöhen. Das entspricht aber immer noch nur einen Bruchteil der jeweiligen Bilanzgewinne. (9)  

 

Die Staatsschulden erhöhen

Mit Schulden haben die Deutschsprachigen seit jeher ein Problem gehabt, denn „Schulden" werden im Volksmund traditionell mit „Schuld“ assoziiert. Auf Französisch (dette) oder Italienisch (debito) besteht diese verhängnisvolle Verbindung a priori nicht, sodass der Umgang mit Schulden weniger vorbelastet ist. Dies vorausgesetzt und um La Fontaine zu überzeichnen, bestand Europa bis zum Ausbruch der Coronapandemie aus Zikaden - trägen und lahmen Menschen mit Löchern in den Taschen, die es sich an der sonnigen Mittelmeerküste gutgehen liessen -  und Ameisen - fleissigen Arbeitern und Sparern, die sich ihr harten Lebensunterhalt in grauen Städten verdienten und einzig in der Lage waren, den Ersteren aus der Patsche zu helfen. 

 

Die Volksmoral der Zikaden will also, dass ein Staat, wie jeder Haushalt, nicht mehr ausgeben soll, als er verdient. Das ist auch der Grundsatz der Eurozone, welche die Schuldenlast der Mitgliedstaaten auf maximal 60 % des BIP festgelegt hat. Den zuwiderhandelnden Staaten wird eine gnadenlose Sparpolitik auferlegt, die uns sofort an die unglückliche Behandlung der griechischen Krise erinnert. In der Schweiz hat 2003 das Stimmvolk die Schuldenbremse an den Urnen gutgeheissen. Doch seit der Coronapandemie werden Schulden nicht mehr als das Vorzimmer des Bankrotts, sondern gar als dessen Gegenmittel angesehen. Und weil der Staat, im Gegensatz zu einem Unternehmen oder einer Person, nicht Konkurs anmelden kann, sondern sich lediglich als zahlungsunfähig erklären kann, gibt es sogar politische Kreisen weltweit, die sich allmählich fragen, ob Staaten ihre Schulden überhaupt zurückzahlen sollen. Dazu kommt, dass sie in der Krise vielfach die einzigen sind, die die Wirtschaft am Laufen halten können, indem sie die Anfrage aufrechterhalten. 

 

Früher nahmen die Monarchen Geld von den Händlern, die durch den Aufschwung des Welthandels ein beträchtliches Vermögen angehäufnet hatten. Später finanzierten sich die modernen Staaten bei ihren Zentralbanken. In der Praxis ermöglichte die Transaktion dem Staat, den Druck von Summen zu verlangen, die seinem Defizit entsprach. Wurde die Aktion zu oft wiederholt, führte sie allerdings zu einem Anstieg der Inflation und daher zu einer Verringerung der Kaufkraft der Bevölkerung und vor allem zu einer Verminderung des Vermögens der Anleger.  Deshalb drängten die grossen Investoren darauf, dass die Zentralbanken unabhängig würden, was auch im Verlaufe der 1970er Jahren geschah. Die Staaten mussten dann neue Finanzierungsquellen anzapfen. 

Auf dem Finanzmarkt finden sie seitdem reichlich Investoren, die ihnen gegen Entgelt (Zins) helfen, sich zu verschulden. Als ob dies nicht schon ironisch genug wäre, verschulden sich dabei die Staaten nicht selten ausgerechnet bei den Investoren, die nicht müde werden, Steuersenkungen zu fordern. Zwar bringen solche Staatsanleihen wenig ein, vor allem wenn sie von einem Staat ausgehen, der durch die Ratingsagenturen gut bewertet ist, aber sie ermöglichen den grossen Investoren, die Risiken von profitableren und daher risikoreicheren Wertpapieren auszugleichen, was wiederum die Spekulation anheizt. Das führt dazu, dass die meisten modernen Staaten nicht mehr daran denken, sich auf andere Weise zu finanzieren als über die Finanzmärkte, zumal die Negativzinsen das Verschulden sogar lukrativ machen. 

 

Auch in der Schweiz ist mit einem starken Anstieg der Staatsverschuldung zu rechnen. Die Schulden gemessen an der Fremdkapitalquote dürften 2020 gemäss dem Eidgenössischen Finanzdepartement EFD um 5,1 Prozentpunkte auf 45,7 % steigen. Gemessen an der Maastricht-Schuldenquote wird mit einem Anstieg um 3,3 Prozentpunkte auf 29,1 % gerechnet. Für 2021 würde die Fremdkapitalquote sogar auf 44,9 % zurückgehen, was bei der Maastricht-Schuldenquote 28,7 % entspricht. (10)

 

Tabelle 2: Schuldenquote im internationalen Vergleich in % vom BIP gemäss Maastricht-Definition (2019): 

 

Schweiz                                               25,8

EU (Euroraum)                                     85,9

Belgien                                                98,1

Dänemark                                           33,3

Deutschland                                        59,5

Spanien                                               95,5

Frankreich                                           98,1

Italien                                                134,7

Niederlande                                         48,7

Österreich                                           70,6

Schweden                                            35,0

Vereinigten Königreich                           -

USA                                                        -

Japan                                                      -

 

Quelle: Eidgenössische Finanzverwaltung

 

Tabelle 3: Die acht Triple-A-Staaten nach den Ratingagenturen Fitch und Moody's (Stand 22.12.2020): 

 

Dänemark 

Luxemburg 

Niederlande 

Norwegen 

Schweden

Schweiz 

USA

 

Quelle: Börsen-Zeitung.de

 

Fazit und Schlussfolgerungen

Die Coronapandemie und ihre wirtschaftlichen Folgen haben die Menschen weltweit verunsichert, ob sie nun als Arbeitgeber*innen, Arbeitnehmer*innen, Politiker*innen, Rentner*innen oder Sozialhilfebezüger*innen betrachtet werden. Auch in der Schweiz. Viele haben ihre Existenzgrundlage verloren und sind auf Staatshilfe angewiesen. Diese Menschen fragen sich zu Recht, ob der Staat  gewillt ist, ihnen zu helfen; andere fragen sich, ebenso zu Recht, ob der Staat überhaupt in der Lage ist, zu helfen und wer am Ende die Rechnung bezahlen wird. 

 

Seit der Coronakrise sind die Rollen in der Fabel von La Fontaine nicht mehr so klar ersichtlich wie früher. Ich will nicht behaupten, dass Ameisen zu Zikaden geworden sind, oder umgekehrt, doch die existenziellen Ängste, die früher das Los einer eher kleineren sozialen Schicht war, haben sich indessen weiter verbreitet und auch wohlhabendere Schichten der Gesellschaft erfasst. Daher gewinnen gewisse Fragen an Brisanz, insbesondere die Frage der Finanzierung vom bevorstehenden Staatsdefizit. 

 

Ich habe nun die vier Finanzierungsquellen der Wahrscheinlichkeit nach geordnet und bin auf folgendes Resultat gekommen: 

- Unwahrscheinlich scheint mir derzeit die Lockerung der Schuldenbremse, weil diese Massnahme vorerst als unnötig betrachtet wird. 

- Wegen ihrer Unpopularität ist eine flächendeckende Erhöhung der direkten Steuer eher unwahrscheinlich; eine Erhöhung der indirekten Steuern dagegen schon, obwohl bereits eine Erhöhung im Rahmen der AHV-Reform vorgesehen sein soll.   

- Wahrscheinlich scheint mir hingegen, dass die SNB vermehrt herangenommen werden wird, sofern sie weiterhin derartige Bilanzgewinnen erwirtschaftet wie in letzter Zeit. Insbesondere die Gewinnausschüttungen für Bund und Kantone dürften in der Zukunft in einem grösseren Umfang der Allgemeinheit zugute kommen. Dieses Vorgehen mag in den Augen liberaler Ökonomen als abwegig erscheinen, ich gebe aber zu bedenken, dass die Schweizer Geschichte mindestens einen Präzedenzfall kennt. So wurde die Armee - und der Militärapparat im weitesten Sinne - bis zur Wende der 1990er Jahre ebenso als  „heilige Kuh“ behandelt. Die Bedrohung aus dem Osten war Grund - oder Vorwand - für eine breite und lukrative Wirtschaftsbasis. Als die Bedrohung verschwand, wurde die Armee zerschlagen, ihr Budget drastisch reduziert und die Investitionen entweder auf die lange Bank verschoben oder gar rückgängig gemacht. Daher ist es nicht auszuschliessen, dass auch der SNB ein ähnliches Szenario blühen könnte - weil die Werte und die Zeichen der Zeiten sich geändert haben und ausserordentliche Situationen ausserordentliche Lösungen erfordern.   

- Sehr wahrscheinlich scheint mir der Anstieg der Staatsverschuldung. Dennoch würden die öffentlichen Finanzen der Schweiz in einer soliden Verfassung bleiben und dürften die Krise besser überstehen als die meisten anderen Industrieländer.

 

Virginia Bischof Knutti©07.01.2021

 

Quellen: 

(1) Avenir Suisse, Long Covid in der Finanzpolitik? Wie Spätfolgen der Corona-Sonderausgaben verhindert werden können, Dezember 2020, https://www.avenir-suisse.ch/publication/long-covid-in-der-finanzpolitik/. 

(2) Avenir Suisse, Abstandsregeln zur SNB einhalten, Auch in Pandemie-Zeiten sollen die geldpolitischen Reserve nicht zweckentfremdet werden, https://www.avenir-suisse.ch/publication/abstandsregeln-zur-snb-einhalten/.

(3) Cédric Durand, Les remèdes toxiques à la crise financière, in: Le Monde diplomatique, Manière de voir, Faut-il payer la dette?, Oktober-November 2020, S. 60-62. 

(4) Schweizerische Nationalbank, Jahresrechnung 2008, gesichtet am 02.01.2021.

(5) Schweizerische Nationalbank, Geschäftsbericht 2019, S. 163. 

(6) Avenir Suisse, Abstandsregeln zur SNB einhalten, Auch in Pandemie-Zeiten sollen die geldpolitischen Reserve nicht zweckentfremdet werden, S. 5, https://www.avenir-suisse.ch/publication/abstandsregeln-zur-snb-einhalten/.

(7) Cédric Durand, Les remèdes toxiques à la crise financière, in: Le Monde diplomatique, Manière de voir, Faut-il payer la dette?, Oktober-November 2020, S. 60-62. 

(8) Schweizerische Nationalbank, Geschäftsbericht 2019, S. 137.

(9) Schweizerische Nationalbank, Geschäftsbericht 2019, S. 160.

(10) Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Medienmitteilung vom 28.09.2020, Solide öffentliche Finanzen trotz Krise, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/63080.pdf. 

Tabelle 1: Brutto-Verschuldungsquote, Wikipedia Commons, basierend auf Daten der Eidgenössischen Finanzverwaltung.

Tabelle 2: Schuldenquote im internationalen Vergleich, Eidgenössische Finanzverwaltung, Finanzstatistik der Schweiz, Schuldenquote gemäss Maastricht-Definition, Fiskalquote 2019, publiziert am 10.12.2020. 

Tabelle 3: Die 8 Triple-A-Staaten der Ratingagentur Fitch, Börsen-Zeitung, https://www.boersen-zeitung.de/index.php?li=312&subm=laender.