Gemeindefusionen in Graubünden

Am 19. Oktober 2021 wurde bekannt, dass die Gemeinden Trun und Sumvitg ihre Fusionsgespräche abgebrochen haben. Eine Befragung der Stimmbevölkerung in beiden Gemeinden hat ergeben, dass die Fusion zum jetzigen Zeitpunkt keine Zustimmung bei einer Volksabstimmung erhalten würde. So haben die Gemeindevorstände beider Gemeinden beschlossen, das Fusionsprojekt abzubrechen. 

Ohne den Beschluss der beiden Gemeinden näher kommentieren und werten zu wollen und nachdem die Hälfte der Bündner Gemeinden eine oder mehrere Fusionen hinter sich haben, stellt sich die Frage, ob der Vorgang erfolgreich war. Diese Frage haben bereits mehrere Beobachter beantwortet. Im Allgemeinen lässt sich sagen, dass Gemeindefusionen nicht alle Probleme lösen können.

Der Gemeindestrukturbericht der Regierung und der „Fusions-Check“ der damaligen HTW Chur (heute Fachhochschule Graubünden FH GR) erachten den Vorgang als grundsätzlich positiv. 

Tatsächlich gibt es zweifellos positive Effekte der Fusionierungen wie die Steigerung der finanziellen Leistungsfähigkeit oder die Senkung des Steuerfusses. Doch aus geopolitischer Sicht gibt es vor allem einen Indikator, der für oder gegen die Gemeinde- und Gebietsreform und deren involvierten Gemeindefusionen spricht: die Entwicklung der Bevölkerungszahl. Das ist der Fokus dieser kurzen Analyse.  

In ihrem Bericht und ihrer Botschaft über die Gemeinde- und Gebietsreform an den Grossen Rat vom 26. Oktober 2010 hat die Bündner Regierung folgende Ziele festgelegt: 

1. „Die staatlichen Strukturen sollen konsequent auf die bestehenden künftigen Anforderungen an die Aufgabenerfüllung ausgerichtet werden. 
2. Die Leistungsfähigkeit, Eigenfinanzierungskraft und Verantwortung der politischen Gemeinden sollen gestärkt werden. 
3. Die Gemeinden sollen ihre Aufgaben möglichst selbständig, bürgernah, wirksam und kostengünstig erfüllen. 
4. Die Voraussetzungen für die erforderliche Neugestaltung des innerkantonalen Finanzausgleichs sollen verbessert werden. 
5. Die Vereinfachung der Strukturen auf der regionalen Ebene soll die Transparenz und Rechtssicherheit erhöhen sowie die Voraussetzungen für die regionale Aufgabenerfüllung verbessern.“ (1)

Die Strategie der Regierung, um diese Ziele zu erreichen, bestand unter anderem darin, die „Anzahl Gemeinden bis im Jahr 2020 auf 50 bis 100 Gemeinden, langfristig auf unter 50 Gemeinden“ zu reduzieren. (2) Förderbeiträge des Kantons haben sicherlich auch dazu beigetragen, manche Fusionen in Gang zu bringen. So hat der Kanton seit 2000 rund 190 Mio. Franken an 39 Gemeinden ausbezahlt. (3) 

Das Ziel, die Anzahl Gemeinden im Kanton zu reduzieren, ist nicht neu. Im Jahr 1881 bestand der Kanton Graubünden aus 224 autonomen, und zum Teil sehr kleinen sogenannten Nachbarschaften (vischnanca). Seitdem ist die Zahl der Gemeinden immer reduziert worden. Problematisch war die Frage der kritischen Grösse der Gemeinden schon immer. Gab es 1970 noch 13 Gemeinden unter 50 EinwohnerInnen, hat die letzte (Lohn) 2021 mit Casti-Wergenstein, Mathon und Donat fusioniert und ist in der neuen Gemeinde Muntogna da Schons aufgegangen. 

Alles in allem hat sich die Anzahl Gemeinden von 1970 (220) bis 2019 (106) um rund die Hälfte reduziert. Die Regierung hat somit ihr Ziel, die Anzahl Gemeinden bis 2020 auf 100 zu reduzieren, nur sehr knapp verpasst. Mit dem Abbruch der Fusionsverhandlungen zwischen Sumvitg und Trun rückt das Ziel zwar etwas zurück, dennoch betrachtet die Regierung die Gebiets- und Gemeindereform von 2016 als abgeschlossen. Ob das langfristige, zeitlich nicht festgelegte Ziel, die Anzahl Gemeinden auf 50 weiter zu reduzieren, aktiv verfolgt werden oder sich selber überlassen werden soll, wird derzeit nicht weiter thematisiert. 

Der Gemeindestrukturbericht vom 21. August 2018 fokussiert auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der fusionierten Gemeinden. In der Zeitspanne zwischen 2009 und 2016 sind folgende Feststellungen gemacht worden: 

• Die Verschuldung pro Einw. ist zurückgegangen.
• Die Selbstfinanzierung pro Einw. ist gestiegen. 
• Die Bruttoinvestitionen pro Einw. sind konstant. 
• Die Entwicklung der Finanzvermögen steigt. 
• Die Entwicklung des Fremdkapitals sinkt. 
• Die Entwicklung des Eigenkapitals steigt. (4) 

In 28 von 32 Fusionsfällen konnte der Steuerfuss nach der Fusion gesenkt werden. In zwei Fällen wurde der Steuerfuss erhöht, in zwei anderen blieb er konstant. (5)

Das sind Ergebnisse, die sich kurzfristig sehen lassen. Leider sind sie schon etwas veraltet, sodass neue Erkenntnisse dringend nötig wären. 

Tabelle 1: Indikatoren des "Fusions-Checks" der HTW

Quelle: HTW Chur 

Die HTW kommt auf dasselbe Erkenntnis wie die Regierung und schlussfolgert: „Alles in allem haben sich die fusionierten Gemeinden im Kanton Graubünden gut entwickelt.“ (6) 

Das wollen wir nicht bestreiten. Doch wie gesagt, eine neue Analyse, welche die Erkenntnisse der letzten fünf Jahre mit berücksichtigt, drängt sich, insbesondere, was die Standortattraktivität der fusionierten Gemeinden angeht, auf. Deshalb möchte ich versuchen, da, wo es mit minimalem Aufwand machbar ist, einige neue Erkenntnisse selbst zu gewinnen. 

Der Kampf gegen die Entvölkerung von peripheren Gebieten ist nicht das explizite Ziel der Gemeinde- und Gebietsreform, aber man darf annehmen, dass keine Regierung die Entvölkerung tatenlos hinnehmen möchte. Im wissen, dass die meisten Gemeinden, die seit 2000 fusioniert haben, unter Entvölkerung leiden, möchte ich herausfinden, welche Bevölkerungsentwicklung sie seitdem erfahren haben. 

Zur Erinnerung: In Graubünden haben wir ein grosses Zentrum, das ist das Churer Rheintal mit der Hauptverkehrsachse A13, die es in Richtung Nord-Süd durchfährt. Das Tal und die Achse üben einen Sogeffekt auf die Gemeinden, die sich innerhalb der allgemein angenommenen Pendelzeit von 20 Minuten befinden. Die Gemeinden, die ausserhalb dieser Pendelzeit liegen, werden in der Regel abgehängt, es sei denn, sie befinden sich in Reichweite eines mittleren Zentrums wie St. Moritz, Davos oder gar Bellinzona im benachbarten Tessin.

Dies vorausgesetzt, zwischen 2000 und 2020 sind in Graubünden 32 Gemeindefusionen über die Bühne gegangen. Ich habe jeweils die Bevölkerungsentwicklung in zwei Perioden unterteilt und analysiert: einmal zwischen 2000 und dem Fusionsjahr, dann zwischen dem Fusionsjahr und 2020. Die vollständige Tabelle befindet sich am Ende des Dokumentes. Die Ergebnisse fasse ich kurz zusammen. Man kann die fusionierten Gemeinden in drei Gruppen einteilen: 

• Die Gruppe „Grün“ der Gemeinden, die vor und nach der Fusion eine Bevölkerungszunahme erfahren. Das betrifft elf Gemeinden, die mit Ausnahme von Obersaxen Mundaun ohne Überraschung in Pendelreichweite vom Churer Rheintal liegen: Trimmis, Landquart, Grono, Chur, Luzein, Grüsch, Obersaxen Mundaun, Cazis, Thusis, Domleschg und Andeer. 
• Die Gruppe „Rot“ ist die grösste und beinhaltet die Gemeinden, die vor und nach der Fusion von einem anhaltenden  Bevölkerungsrückgang gezeichnet sind. Darin befinden sich 14 Gemeinden: Albula/Alvra, Val Müstair, Bregaglia, Churwalden, Arosa, Tschiertschen-Praden, Davos, Klosters, Vals, Lumnezia, Breil/Brigels, Trun, Ferrera und Rheinwald. 

Innerhalb dieser Gruppe befinden sich Gemeinden, die aufgrund eines mangelnden verkehrstechnischen Anschlusses als peripher bezeichnet werden können wie Albula/Alvra, Bregaglia, Tschiertschen-Praden, Lumnezia oder Ferrera. 

Es gibt in dieser Gruppe allerdings auch Gemeinden, die als traditionelle Feriendestinationen gelten und die sich auf einem gefährlichen Abwärtstrend befinden, obwohl sie für Bündner verkehrstechnische Verhältnisse recht gut angeschlossen sind: Churwalden, Arosa, Davos, Klosters, Vals und Breil/Brigels. Schliesslich haben wir in dieser Gruppe noch Ausnahmen wie Rheinwald und Trun.

Rheinwald liegt an der A13, kann aber von der Lage nicht profitieren, weil mit 50 Autominuten die Entfernung zum Churer Rheintal ausserhalb der Pendelreichweite liegt. Ähnlich verhält es sich mit Trun, das an der Oberalpstrasse H19 liegt, sich dennoch 50 Autominuten von Chur entfernt befindet. Ob die Nähe zu Ilanz/Glion besser genutzt werden könnte, lässt sich ohne gründliche Untersuchung nicht behaupten. Jedenfalls zählt Trun zu den Gemeinden, die seit 2000 und der Fusion mit Schlans (2012), den grössten Bevölkerungsrückgang  verzeichnen (- 15 %). Nach der Fusion bis 2020 verlangsamt sich der Rückgang auf -5 %. Sumvitg, das bisher noch keine Fusion eingegangen ist, hat zwischen 2000 und 2020 23,4 % seiner Bevölkerung verloren.

• In der Gruppe „Gelb“ schliesslich befinden sich die Gemeinden, die eine Wende durchlaufen. Entweder haben sie einen Bevölkerungsrückgang nach der Fusion erfahren wie Zernez, Scuol, Valsot oder sie erleben einen leichten Bevölkerungszuwachs nach der Fusion wie Surses, Bergün Filisur, Calanca, Ilanz/Glion und Safiental. In beiden Fällen ist der jeweilige Trend demografisch gesehen zu neu, um aussagekräftig zu sein.

Im Allgemeinen scheint sich der Bevölkerungsrückgang nach der Fusion verlangsamt zu haben. Ausnahmen sind: Val Müstair, Churwalden, Davos und Vals, deren Bevölkerungsrückgang sich nach der Fusion noch stärker fortzusetzen scheint. 

Die Frage ist nun: Hat sich der Bevölkerungsrückgang in den peripheren Gemeinden stabilisiert? Und wenn ja, ist es das Verdienst der Gemeindefusionen? Damit der Trend nicht abbricht und die Bevölkerungszahl idealerweise zunimmt, sind Investitionen in diesen Gemeinden absolut notwendig. 

Entvölkerung ist das schlimmste Szenario, das einer Gemeinde widerfahren kann, zumal sie einen Teufelskreis auslöst. Je mehr EinwohnerInnen eine Gemeinde verlassen, desto weniger Dienstleistungen werden den Verbleibenden angeboten  und desto höher wird die Steuerlast. 

Ich würde nicht behaupten, ich kenne die geheimen Hintergründe des Abbruchs der Fusionsgespräche zwischen Trun und Sumvitg. Doch wenn die jeweilige Bevölkerung dieser Gemeinden zögerlich und verunsichert ist, dann hat sie allen Grund dazu. Angesichts des äusserst starken Bevölkerungsrückgangs, den die beiden Gemeinden erleben, wäre es nachvollziehbar, dass die jeweilige Bevölkerung in der Fusion nicht unbedingt ihre Rettung sieht. Ich will hoffen, dass beide Gemeinden das Schlimmste hinter sich haben, aber ein kluger Mann soll einmal gesagt haben: Hoffnung ist keine Strategie. 

Es gibt auch andere Gemeinden in Graubünden, die mit Entvölkerung kämpfen, sogar solche, die als Feriendestinationen gelten. Eine gründliche Ursachenanalyse aller Fälle lässt sich nicht vermeiden. Insbesondere soll sie aufdecken, ob und inwiefern neu erstellte Gebäude mit Wohnungen für Einheimische und Arbeitsplätze erschafft werden konnten und wie das Potenzial aussieht.

Denn die Lösung ist ganz simpel: Wenn die Aufgabe einer Gemeinde keine Option ist - und das will ich hoffen -, gilt letzten Endes nur eins: Gemeinden, die unter Entvölkerung leiden, müssen sich weiterentwickeln. Doch  die heutige äusserst restriktive Raumplanung erweist sich für die Entwicklung der peripheren Gemeinden nicht gerade als förderlich. Sie beabsichtigt, an erschlossenen Orten die Bauwut für Zweitwohnungen im Zaum zu halten, lässt jedoch für die infrastrukturelle Entwicklung der einheimischen Bevölkerung kaum Freiraum offen, da dieser vielfach bereits verbaut ist. So kann es nicht weitergehen. 

Ich glaube, es ist an der Zeit, über die Exzesse nach der Zweitwohnungsinitiative nachzudenken und die nötigen Schlussfolgerungen zu ziehen. Ausserdem sollte der Kampf gegen die Entvölkerung eine der obersten Prioritäten des Kantons Graubündens werden.

Virginia Bischof Knutti©26.10.2021

Quellen: 

1. Regierung Graubünden, Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 8/2010-2011, Bericht und Botschaft über die Gemeinde- und Gebietsreform, Chur, 26.10.2010, S. 591, https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dfg/afg/Dokumentenliste/Bot_08_Web.pdf.
2. Ibid.
3. Regierung Graubünden Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 8/2018-2019, Gemeoindestrukturbericht, Chur, 21.08.2018, S. 690, https://www.gr.ch/DE/Medien/Mitteilungen/MMStaka/2018/MedienDokumente/Bot_08_2019_A4_farbig_web.pdf.
4. Ibid, S. 675-679.
5. Ibid, S. 669. 
6. HTW Chur (heute FH GR), „Fusions-Check“ Graubünden, 04.05.2018, S. 50, https://www.fhgr.ch/fileadmin/fhgr/unternehmerisches_handeln/ZVM/publikationen/2018/zvm-publikationen-Fusions_Check-Graubuenden.pdf.

• Tabelle 1: Indikatoren des „Fusions-Checks“, HTW Chur (heute FH GR), „Fusions-Check“ Graubünden, 04.05.2018, S. 31,  https://www.fhgr.ch/fileadmin/fhgr/unternehmerisches_handeln/ZVM/publikationen/2018/zvm-publikationen-Fusions_Check-Graubuenden.pdf
• Tabelle 2: Bevölkerungsentwicklung von 32 Gemeinden vor und nach der Fusion (2000-2020), Ständige Wohnbevölkerung per 31.12., 1980 - 2020, https://www.gr.ch/DE/institutionen/verwaltung/dvs/awt/statistik/Bevoelkerung/Seiten/Bevoelkerungsbewegung.aspx.

Tabelle 2: Bevölkerungsentwicklung von 32 Gemeinden vor und nach der Fusion (2000-2020)

Quelle: Amt für Wirtschaft und Tourismus Graubünden